【张勉励】1995年中国援外改革的历史考察

　　［摘要］新中国成立后，对外援助成为中国外交工作的重要组成部分和对外经济技术合作的主要形式，并经历了不同的发展阶段。1995年是中国对外援助史和援外改革史上的关键一年。中国政府根据国内外新形势和援外工作的发展要求，做出全面改革援外方式的重大决定。援外优惠贷款和援外合资合作项目的推行，不仅从根本上改变了中国的援外资金结构和援外方式，为扩大中国与发展中国家之间的平等互利、合作共赢开辟了一条崭新路径，也为中国21世纪“走出去”战略的实施创造了有利条件。

　　［关键词］1995年；对外援助；援外改革

　　国际发展援助是当代世界多国普遍采用的外交战略工具，是南北关系和南南合作的一项重要内容。新中国成立后，在国际和国内因素的共同影响下，对外援助（以下简称援外）成为中国外交工作的一个重要组成部分和中国对外经济技术合作的主要形式，在迄今70多年的历史过程中经历了不同的发展阶段，1995年是其中一个至关重要的历史节点。是年，中共中央和国务院做出全面改革援外方式的重大决定，不仅改变了中国对外援助和对外经济合作的前进路径，而且为中国同发展中国家间友好关系提供了新的发展助力，也为21世纪中国“走出去”战略的实施发挥了先导作用，其意义重大，影响深远。

　　近年来，学界对中国对外援助的专题研究呈现跨学科、多元化的特征，成果丰富，但历史学领域的研究仍十分薄弱，受研究资料的局限，对改革开放后援外历史的研究更显不足。已有的专门研究援外改革史的学术论文寥寥数篇。有学者将援外改革分为探索改革和调整阶段（1979—1994年）和深化改革阶段（1995年以后），主要探讨了中国对外援助的形式与内容、原则和立场。也有学者主要探讨了改革开放后，中国对外援助工作“改革什么？坚持什么？发展什么？”的问题。还有学者将1978年以来的援外改革划分为四个阶段进行了探析。有关研究专著在对中国对外援助史进行历史分期时，虽有不少成果将1995年作为援外改革迈向深化的重要分期，但关于1995年援外改革的研究相对较为简略。这次援外改革至今已近30年，本文利用多方资料，拟对其酝酿、探索、实施和成效进行梳理研究，从而对其历史地位和影响给予应有的评价。

一、20世纪90年代初援外改革的酝酿

　　新中国成立后，近30年的援外工作有力地配合了国家外交战略的实施，为新中国突破孤立封锁、建立一个“朋友遍天下”的外交格局发挥了重大作用。在取得成绩的同时，援外工作也出现了单纯援外、只出不进，没有始终坚持量力而行的方针；对个别重点国家援助过多，不注意经济规律、浪费比较严重等问题。中共十一届三中全会以后，党和国家总结经验教训，对援外政策、援外方式和管理体制等进行了调整与初步改革，主要举措是解放思想、摆脱意识形态的束缚，控制援外规模，有给有取、援外同时接受外援，倡导多种形式的经济技术合作等。

　　进入20世纪90年代，国内外形势发生巨大变化，中国援外工作面临着新问题和新挑战。国际上，冷战结束后，世界政治多极化、经济全球化趋势加强，各国间经济竞争日益激烈，而南北差距持续拉大，不少发展中国家债务负担沉重，发展问题难以解决。据联合国开发计划署的统计资料，1992年非洲国家的外债总额高达2900亿美元，占其国民生产总值的90%，是1980年外债数额的2.5倍。与此同时，国际援助格局重组，一方面，前苏联及东欧国家基本上从援助国变为受援国；另一方面，西方发达国家向受援国提出更多附加条件，并普遍削减了援外计划。1993年10月，在日本东京非洲发展国际会议上，非洲国家代表纷纷要求援助国改进援助方式。他们认为，在发展生产的基础上，增加外贸出口和吸引外来资金，比传统的政府间援助合作更为有效。可以看到，发展中国家在寻求一条持久发展的道路，他们不仅希望中国等援助国扩大援助，更希望可以争取到直接投资和合作，以创造就业、扩大贸易、促进经济发展、增加政府收入和减轻债务负担。

　　在国内，经过调整与改革，中国对外经济合作初步改变了过去单一提供援助的状况，走上对外援助、对外承包工程、对外劳务合作、对外投资等多种对外合作方式的道路，只是其他合作形式尚处于起步初创阶段，发展规模不大。中国一直致力于帮助受援国建设生产性项目，但“交钥匙”后，不少项目由于受援国资金缺乏、技术落后、管理经验不足等诸多原因经营亏损，甚至濒临破产，还有不少交付受援国政府的项目在私有化过程中已经被出售给私人经营，或转让了部分股份。于是，有些受援国提出希望中国企业参与合资合作的要求。为巩固援外建成项目，中国政府开始尝试以代管经营、租赁经营、合资经营等方法，帮助不少援建项目实现扭亏为盈或恢复正常生产经营。但这些探索说到底属于经济活动，在很大程度上受到国内经济体制、援外资金规模、援外方式等诸多因素的限制。最大的问题是，以往中国政府向受援国提供贷款、政府间合作建设项目等传统方式，已不能完全适应形势的变化。

　　在上述背景下，尚在遭受西方经济制裁的中国，开始着力实施“多元化市场战略”和“大经贸战略”，以转变对外经济交往中以贸易为主和过分依赖西方市场的状况。如此，发展中国家在中国对外经济关系中的地位相应上升，对外援助的战略作用在经济领域得以凸显，中国政府愈加关注援外工作的改革方向。如何让有限的政府援助资金发挥更大的效益，如何将对外援助与对外经贸合作相结合，既顺应受援国的发展需求，又能为国内经济建设和对外开放服务，成为新阶段援外改革必须解决的重大课题。自1991年开始，中央领导多次指出对外援助方式“非改不可”。

　　1991年12月，国务院总理李鹏在接见全国经贸工作会议代表时指出：“我们要把对外援助和承包劳务和对外贸易更好地结合起来”。“根据发展中国家情况的变化，我们的援外方式要相应改革。除搞一些必不可少的政府间合作项目外，重点是支持双方企业发展互利合作。举办一些对双方都有利的合资企业，帮助他们建立对外贸易场所、保税库、百货商店、维修服务网点等。既可以带动我零部件和产品出口，又可以帮助他们发展民族经济，减少对进口的依赖”。国务院副总理田纪云也指出：“要改变援助方式，加强管理，使有限的援外资金发挥更大的效果和作用”。“要在不断总结经验的基础上，探索适合我国改革开放和受援国现实情况的新的援助方式。”

　　根据上述精神，外经贸部决定对援外方式拟采取如下改革措施：一是贷款使用的方式要灵活多样。在继续搞好贷款项下政府间合作项目的同时，要积极探讨和试行利用中国政府贷款积极推动双方企业合资、合作举办生产性企业的合作形式。二是根据当地的需要，采取适当的方式将援外同外贸、承包工程和劳务合作等结合起来，使援外工作既紧密配合外交斗争，又有利于受援国能获得中国价廉物美的商品和劳务，促进中国同受援国经济贸易关系全面发展。三是每年从援外拨款中划拨适量资金作为多种形式援助项目借款，支持中国企业在受援国开展投资合作。四是视受援国和项目的具体情况，分别采取综合贷款或专项贷款方式。在积极慎重地改革援外方式的同时，要进一步改革完善经援项目承包责任制，落实责、权、利一致的原则，使援外工程在配合外交斗争和实施市场多元化战略等方面发挥更大的作用。

　　1992年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，要求围绕社会主义市场经济体制的建立，加快经济改革步伐。与援外工作相关的要求包括：转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体；加快政府职能的转变；积极开拓国际市场，促进对外贸易多元化，发展外向型经济，积极扩大中国企业的对外投资和跨国经营；等等。中国改革开放的深入发展为援外工作深化改革带来重大契机。此时，中国国力已经有了长足发展并继续保持快速增长势头。1992年，中国国内生产总值达到27068.3亿元人民币，国家财政收入（不包括国内外债务部分）3483.37亿元人民币，分别是1978年的7.4倍和3.1倍。中国对外经济贸易事业的发展成就突出，1992年对外贸易额达到1656亿美元，中国在国际贸易中的地位由改革开放前的第32位提高到第11位；1979—1992年底，中国累计签订对外承包工程和劳务合作合同额256亿美元，完成营业额150.6亿美元，截至1992年底，在国外执行合同的人员达13.1万人左右。中国已经具备了扩大援外规模和改革援外方式的条件。

二、新阶段援外改革工作的展开与1995年援外改革决定的出台

　　1993年，新一轮援外改革工作正式启动。2月，李鹏对援外改革工作做出重要指示：“现在形势变了，我们实行社会主义市场经济，就要逐步走出一条新的援外道路来。所谓新的道路就是援外要达到帮助受援国发展经济的目的，而且是有效益的”。指示要求，外经贸部应该总结过去的经验与教训，提出新时期的援外方针，除了中国一贯坚持的“平等互利”“不附带任何政治条件”外，要加上“形式多样”，即“从建一些永久性设施发展到开办一些独资企业、合资企业，发展商业，当然也还可以搞一些基础设施，等等”。“形式多样化了，内容也要多样化。这就可以实施外贸市场多元化战略。同时对中国执行独立自主的和平外交政策，加强同发展中国家人民的友谊起到重要作用”。“资金来源也要争取多样化。中国政府资金算一部分，受援国引进其他外资参股也可算一部分。还可以通过我们国内的企业参股，它们现在有自主权，为了推销产品，它们可以拿出钱来，这也是一部分。这几部分结合起来，扩大援外资金的来源。这就是资金来源的渠道多样化”。“在援外中，无息贷款一般不大容易收回，而且效果也并不好，要做一些改变”。

　　1993年2月，中共中央政治局委员、外经贸部部长李岚清在中国喀麦隆经贸合作委员会第三次会议开幕式上阐述了中国援外工作的新方针：“今后我国对外援助，将主要集中在发展中国家当地需要、又有资源的生产性项目，使我国提供的经济援助和设备与发展当地的生产相结合，对当地民族工业的发展作出一点贡献”。这样做的好处是：“第一，中国的援助性贷款可以作为受援方的投资，推动中国企业再增加一点投资，组成合资企业，总投资规模可以扩大；第二，在双方利益一致的基础上，可以进行长期技术、管理合作；第三，有些产品还可向附近第三国出口”。4月，外经贸部部长吴仪指出：“我们要根据国内外形势变化和我国对外经贸发展战略的要求，改革对外援助体制。要借鉴国际上普遍通行有效的援助方式，改革援助方式，调整对外援助结构，促进援外工作的规范化、科学化；讲求实效，提高质量，全面发展同第三世界国家的经济贸易合作关系”。

　　根据形势变化，外经贸部将新的援外方针确定为：调整援助结构，改革援助方式，主要帮助受援国发展当地有需要又有资源的中小型生产项目，并与发展双边、多边经贸关系、互利合作相结合，促进援外方式、内容和资金来源渠道的多样化，推动我国企业与受援国企业的直接合作，通过援外途径在海外举办合资、合作企业，巩固援助成果，让有限的援外资金在受援国发挥更大的效益，促进受援国和中国的共同发展。也就是说，援外改革工作将主要围绕经济活动、按照市场经济的要求展开，目标是推动中国与受援国之间经贸合作关系的全面发展、实现双方的互利共赢，改革的重点对象是援外项目的实施主体和资金来源。

　　援外实施主体的改革是围绕援外管理体制改革实施的。1993年2月，外经贸部召开驻外经济商务参赞工作会议，决定对驻外经济商务机构从机构到职责进行改革。改革后的驻外经济商务机构统称经济商务参赞处，以适应市场经济体制和外经贸部体制改革的要求，加强组织协调和归口管理，推动对外经济贸易走上各类业务（包括对外贸易、利用外资、对外援助、承包工程和劳务合作、引进技术、政府贷款、多边经贸合作等）相互融合渗透、共同发展的“大经贸”道路。3月，八届全国人大一次会议决定，对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部，继续归口管理对外援助，职能上向宏观管理方向转变，其工作的新方向就是要推行援外体制、援外方式和援助结构的改革与调整。同月，外经贸部开始具体实施，主要内容包括：一是改变由外经贸部对外援助司和援外项目执行局即中国成套设备出口公司分段管理援外工作的体制，由对外援助司负责归口管理。中国成套设备出口公司由事业单位转为企业，更名为中国成套设备进出口（集团）总公司。二是对外援助司运用行政法规、制度对援外工作进行规范化的宏观调控；运用经济手段保证援外工程的质量和进度；建立实施援外任务的企业总承包责任制；运用竞争机制，通过招标择优选定承担各类援外任务的总承包企业，视项目规模、性质和内容，分别采取相应的方式招标；择优选定技术、咨询、审计单位对援外项目进行设计审查、质量监督、财务审计和工程验收，实现对外援助工作的宏观管理。之后，外经贸部又制定颁布了《对外援助成套项目实施管理办法（内部试行）》《对外援助成套项目招标工作规程（内部试行）》等相应的规章制度。这次改革实施的主旨，就是要按照政企分开、政府转变职能和企业转换机制的要求，让企业取代政府成为援外项目的实施主体，将政府对援外工作的宏观管理同企业对经援项目的自主经营有机结合起来。

　　援外资金来源多样化是援外改革工作的重中之重。中国自身经济实力与受援国巨大的援助需求之间的差距，长期以来一直是援外工作面对的一个主要矛盾。单纯依靠国家财政支出早已不能满足援外发展的需要，因此必须探索新渠道，以有限的援外财政支出撬动更多的发展资金支持，而援外资金“开源”的探索又直接引发了援助方式的变革。

　　1991年，经国务院批准设立“多种形式援外专项资金”。1992年10月，财政部、外经贸部颁发了《多种形式援外专项资金管理办法》，规定在“八五”计划期间每年从国家援外财政支出预算中划出1亿—2亿元人民币，借给中国企业，用于援外项目建成后转为合营、租赁、独资项目和受援国部分使用中国政府贷款、部分由中国企业投资的项目。借款企业承担项目的风险，经济上自负盈亏，申请借款数额一般不能超过中方投资总额的60%，其余资金自筹解决。实行援外项目的合资合作，不仅是为了吸引企业资金加入援外项目，扩大项目资金来源和规模，更是着眼于推动双方企业直接建立长期合作关系，提高援助的经济效益和可持续性。1993年，中国政府以收回的援外贷款和“多种形式援外专项资金”为基础设立援外合资合作项目基金，将推动援外项目合资合作定位为改革援外方式的一个主攻方向。到1994年，中国企业在35个受援国对45个项目合资合作问题进行了探讨，最终签约17个项目，主要有三种合资合作形式：一是新建的援助项目，由受援国政府将中国政府贷款转贷给其企业作为项目资本，中方企业再投一些资金，项目由双方企业合资经营；二是已建成的生产性援助项目，转为双方企业合资、合作经营；三是受援国政府和中国政府（或部门）签订原则性协议，两国政府在政策或资金方面给予扶持，由两国企业直接合作办项目。

　　在社会主义市场经济体制下，金融机构在经济事务中的作用越来越大。援外资金“开源”的重大实质突破是引入金融资本，也就是依照国际发展援助的通行做法，由国家银行提供具有政府援助性质的优惠贷款，国家财政援外支出仅需补贴其优惠利率与银行通常利率之间的利息差额。1994年1月，李鹏批示：“我对外援方式拟应重新考虑。人民币贬值，一点点钱拿不出手。是否可以搞项目贷款（我们贴息），还款期时间不宜太长，利息低一点，对方也可以商品归还，这样出手就可以大一点”。2月，他又批示：“今后建议分为：一、小额赠款；二、无息贷款，尽可能减少；三、优惠贷款，政府贴息”。4月，中国进出口银行正式挂牌成立，作为直属国务院领导的国家政策性银行，被中国政府指定为援外优惠贷款承贷银行。6月，国务院决定：“援外方式一定要改革，应采取赠款、政府贷款贴息、中外合资合作等多样化方式援外，要提高援外效益；外经贸部要下大力气做好这方面工作”。8—9月间，外经贸部派工作组赴越南、孟加拉国、纳米比亚、肯尼亚和马里五国，同上述各国主管部门探讨了援外政府贴息优惠贷款方式。外经贸部、外交部还利用出访和接待受援国来访的机会，向对方介绍了我国援外方式改革的内容和做法，均得到了积极反馈。

　　经过一系列探索和内外工作的准备，国务院最终于1995年5月16日下发《关于改革援外工作有关问题的批复》，就全面改革援外工作做出指示。这次全面改革的重点是实行援外方式的多样化和援外资金来源的多样化，将过去向受援国家提供长期无息贷款的方式，改变为推行政府贴息优惠贷款和援外项目合资合作的新方式。6月15日，外经贸部召开了“传达贯彻国务院关于改革援外工作的有关指示、进一步改革援外工作大会”。

　　1995年10月17—19日，为做好援外改革工作的全面部署，外经贸部经国务院批准在北京召开全国援外改革工作会议。各省、自治区和直辖市外经贸委（厅、局）负责人，国务院有关部门、金融机构、有关外经贸企业的负责人出席会议，部分省、自治区、市的领导和国务院有关部委领导也应邀出席了会议。国务院副总理朱镕基、李岚清分别到会发表讲话。吴仪做了关于贯彻国务院指示、进一步改革援外工作的报告以及会议总结。会上，代表们还研究讨论了有关对外提供优惠贷款援助和援外合资合作项目管理的办法和措施。

　　会议的主要精神是：一是在新形势下，对外援助工作既要继承优良传统，继续遵循援外八项原则，又要改革创新。二是要充分认识改革援外工作的迫切性和重要性，走出一条既适合中国国情，又适合于受援国国情的新路子来。要将援外工作同投资、贸易、互利合作相结合，发挥企业和金融机构的作用，扩大援助规模，提高援助效益，以利于帮助受援国发展经济，同时推动国家外经贸市场多元化战略的实施。三是以往单纯的政府间合作已经不能适应发展中国家经济体制的重大变化，援外工作改革要积极推行政府贴息优惠贷款方式和大力推动援外项目合资合作，把政府援外资金与银行资金、企业资金结合起来，充分发挥金融机构、企业的作用，推动中国企业同受援国直接合作，充分发挥企业的作用，帮助受援国发展经济，培养发展中国家的管理和技术人才。四是援外项目合资合作，首先要在中国援建的老项目上下功夫；其次要在当地举办有资源、有市场、有效益的中小型生产性项目上下功夫。今后政府贴息优惠贷款，将主要用于解决这一类项目所需的部分启动资金。五是要在力所能及的范围内适当增加援外资金。要调整援外结构，适当扩大无偿援助比重；一般不再向受援国提供新的无息贷款；不搞或少搞大型“纪念碑”式的项目。

　　对外援助作为中央事权、国家行为，具有很强的战略性和政策性，长期以来一直是在中共中央和国务院的直接决策领导下进行的。召开全国援外工作会议，是中共中央和国务院领导、协调、部署对外援助工作的一个重要方式。从1971年至今，先后共召开过9次全国援外工作会议。这次会议是第8次，也是唯一一次以“改革”为名的全国援外工作会议，再次表明中央高度重视这次会议的独特性，说明“援外改革，势在必行，意义重大”，也标志着“中国对外援助工作发展已经进入了一个新的阶段”。

三、1995年援外改革决定的落实、成果和意义

　　1995年援外方式的创新改革变动大，牵涉广，任务艰巨。全国援外改革工作会议的召开，使各有关方面对国务院关于改革援外工作的指示加深了理解，统一了认识，为改革部署做好了动员工作。会后，各项改革措施迅速推进落实，很快取得了积极成果。

　　对内对外加强宣传解释和推介工作  对内，外经贸部在北京、青岛、西安等多地与地方外经贸委及其组织的当地企业座谈，宣传解释优惠贷款援助方式，推动优秀企业到发展中国家探讨落实项目；同时在亚洲、非洲和拉美等地区召开驻外经商参赞会议，研究和落实援外改革工作。对外，主要是避免受援国产生中国要改变援外政策的误解，做好宣传推广工作。国家领导人对此高度重视。朱镕基于1995年7月17日至8月5日访问东非、南非七国；李岚清于10月29日至11月19日访问中非、西非六国，亲自对中国援外新方式做宣传解释工作，并先后同津巴布韦等国签订了政府贴息优惠贷款框架协议。自此，与受援国商签优惠贷款框架协议成为中国经济外交一项新的重要内容。从1997年到1999年，外经贸部连续举办三届中国援外方式改革国际研讨会，向主要受援国家的主管官员介绍中国援外方式改革的意义、目的和具体做法，并同他们座谈。此外，还利用外经贸部和外交部举办非洲经贸官员研修班的机会，向来华官员做宣传推介工作。

　　及时进行相关组织和制度建设，加强宏观规范管理  1996年11月，为加速援外方式改革，完善援外管理体制，通过援外方式改革促进外经企业内部经营机制的转换，外经贸部党组决定成立援外改革工作领导小组。外经贸部副部长刘山在任领导小组组长，部长助理杨文生、孙广相任副组长。援外司等司（局）、部直属外经企业和国际经济合作研究所的有关负责人为领导小组成员，领导小组办公室设在援外司。有关部门又相继发布了《中国进出口银行办理中国政府对外优惠贷款业务暂行办法（1996年）》《关于援外合资合作项目基金管理办法（1998年）》《援外合资合作项目基金管理办法实施细则（1999年）》《中国进出口银行对外优惠贷款贷后管理规定（2000年）》等配套规章，使援外优惠贷款和援外合资合作项目基金的运作有章可循。

　　加速落实优惠贷款援助项目，突出“快”字，以避免新老援外方式之间出现脱节和空档  外经贸部和中国进出口银行建立了定期协调工作会议制度，采取措施，加快对项目的推荐、评估工作以及对企业申报项目的审核工作。1995年我国与11个受援国签署了优惠贷款框架协议，占当年新签援外协议总金额的47%。同年12月，中国向苏丹石油开发项目提供1亿元人民币政府优惠贷款，中国进出口银行与中国石油天然气勘探开发公司签署了贷款协议，与中国石油天然气总公司签署担保协议，与苏丹银行签署了原则贷款协议。这是中国改革援外方式以来，中国进出口银行作为承贷银行对外签署的第一个政府优惠贷款协议。1997年3月，外经贸部会同国务院有关部门和金融机构就落实优惠贷款援助方式所遇到的困难和问题进行讨论和研究，并就优惠贷款的条件、项目要求及政府与银行的分工等问题形成一致意见，为加速推行优惠贷款援助方式扫清障碍。9月，外经贸部召开推行优惠贷款援助方式经验交流会，总结出“抓住机遇、选准项目、选好班子、选好合作伙伴、加强管理、发扬艰苦奋斗作风”六条经验。经过努力，短短三年间，推行援外方式改革就取得重大进展，新的援外方式为越来越多的受援国所接受。到1998年底，中国累计同43个国家签订优惠贷款协议56项。中国进出口银行累计签订42个项目借贷协议。中国企业使用援外合资合作项目基金累计在32个国家实施项目49个。中国企业参与援外项目的主动性、积极性也得以调动，1995年探讨优惠贷款项目的企业只有8家，1998年末已达70多家。

　　改革开放之初，中央曾针对当时援外工作中的一些片面看法和混乱思想，强调不能低估援外工作的作用和意义，指出“对外援助是一笔不可缺少的战略支出”。1995年援外改革后，经过实践和历史检验，可以看到其实施意义重大，再次证明了中央判断的正确性。

　　这次援外改革使中国对外援助的资金结构发生根本改变，在中国国力增长的有效支撑下，援外规模得以稳步、大幅、可持续提升  中国援外财政支出自1993年走出低位调整、徘徊状态，重新呈现持续增长的发展走势。而真正改变援外规模的是援外优惠贷款方式的实行。援外改革前，只有无偿援助和无息贷款两种方式，全部为国家财政支出；改革后，增加优惠贷款的方式，引入金融资本，使援外规模迅速扩大。根据《中国的对外援助》白皮书的统计，从1950年至2009年底，60年间，中国累计对外提供援助金额2562.9亿元人民币，其中自1995年才开始实施的优惠贷款15年共计735.5亿元，占援外总额的28.7%，无偿援助和无息贷款分别占41.4%和29.9%。2010—2012年，中国对外援助总额为893.4亿元人民币，其中优惠贷款达497.6亿元，占同期援外总额的55.7%，其余无偿援助和无息贷款分别占36.2%和8.1%。与20世纪70年代援外规模激增、援外财政支出在国家财政总支出中的比例最高达6.92%形成鲜明对比的是，援外改革后，援外规模在大幅增长的同时，援外财政支出在国家财政总支出中的比例从0.42%下降至1999年的0.29%，并继续下降，至2009年仅占0.17%。优惠贷款成为中国援外资金来源的主方向，既回应了受援国和国际社会要求中国增加对外援助的呼声，也对援外规模可持续增长发挥了关键作用。

　　这次改革带来援外方式的变革，充分发挥了对外援助在拓展对外经济关系中“铺路搭桥”的先导作用，成为提升中国同发展中国家间经济合作格局和发展水平的重要因素  援外改革之前，中国同广大发展中国家的经济合作长期停留在援助为主、贸易为辅的阶段。援外改革之后，以经济体制改革为先动，企业取代政府成为援外项目的实施主体，金融资本的介入又加速推动援外项目按照社会主义市场经济规律进行运作，从而根本改变了以往中国与受援国间单纯的政府援助关系，使对外援助走上了政府宏观引导，企业和银行主体参与，与贸易、投资、承包工程等多种经济合作形式相结合的道路。到1998年底，在中国与受援国已签借贷协议、经进出口银行评估完毕的38个优惠贷款项目中，资源开发项目8个、生产加工项目20个、低造价住房等社会福利项目3个、基础设施项目2个、提供单项成套设备和机电产品项目5个；直接贷给中国公司的有15个，通过对方转贷或直贷给对方企业的有20个，贷给合资公司的有3个。这些项目基本上体现了援外改革的精神，援外优惠贷款和援外项目合资合作带来巨大的经济效益：方式灵活，使不同情况的项目更易落地和实施；扩大的资金使得一批投资规模较大的项目得以上马，如苏丹石油开发、坦桑尼亚和赞比亚的两个纺织厂、博茨瓦纳铁路更新、向缅甸提供机电设备、津巴布韦水泥厂等7个投资1亿元人民币以上的大型项目；带动一批有实力的中国企业去拓展海外市场，促进大量成套设备和机电产品出口，为改变中国出口商品结构创造有利条件。总之，把援外与投资、贸易及其他互利合作方式结合起来，既有助于受援国改善投资环境、促进互联互通、服务当地民生、培养管理和技术人才、提高经济自主发展能力，又有利于中国提高利用国际国内两个市场、两种资源的水平，增强与发展中国家的优势互补能力，促进双方经济合作水平的全面提升。

　　这次援外改革抓住了战略机遇期，有力地配合了国家的外交战略和对外战略，影响深远  首先，援外改革抓住冷战结束后世界格局的多极化和全球化趋势，适应中国与发展中国家间利益关系的调整变化，具体实践了中国外交“韬光养晦、有所作为”的战略，夯实了中国同发展中国家间友好合作关系的基础，确保了中国对外关系大局的稳定。以非洲为例，作为发展中国家最集中的大陆，也是中国援外优惠贷款的重点区域。从1995年7月到1998年底，同中国签订优惠贷款框架协议的43个国家中就有23个是非洲国家。仅从贸易来看，中非双边贸易额1980年超过10亿美元，整个20世纪80年代基本维持在8亿—12亿美元之间，到90年代，中国对非出口额才改变徘徊不前的状态，1992年突破10亿美元，1993年达到15.3亿美元，1995年为24.9亿美元，1999年达到41.1亿美元。经过短短几年的蓄势激发，中非双边贸易额于2000年迈上百亿美元台阶后，迅猛增长，到2008年就突破了1000亿美元，其中，中国对非洲出口508亿美元，自非洲进口560亿美元。2009年，中国首次成为非洲第一大贸易伙伴国。1996年，中国国家主席江泽民出访非洲6国，提出在和平共处五项原则的基础上巩固和发展同非洲各国面向21世纪的长期稳定、全面合作的国家关系的五点建议。2000年，由中国政府倡议，成立中非合作论坛，共同决定建立中非长期稳定、平等互利的新型伙伴关系，中非关系成功提升到新的发展阶段。

　　其次，援外改革顺应全球化浪潮，抓住“发展”这一重要议题提出中国方案，为中国在世界发展议题上提供了重要话语权和主动权。全球化进程中，世界经济相互依存度加深的同时，全球发展失衡问题愈发严重，各国间发展矛盾更加突出，不少发展中国家、特别是最不发达国家的发展难题难以解决，发展议题在多边国际舞台上日益成为竞争焦点。在2000年9月举行的联合国千年首脑会议上，联合国全体成员国共同签署《联合国千年宣言》，一致通过一项旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半的行动计划（即联合国千年发展目标），中国从一开始就成为这一计划的重要实施者、支持者和贡献者。援外改革使中国援外规模快速增长，伴随援外项目、援外企业走出去的“中国模式”“中国经验”也受到越来越多发展中国家的重视。中国成为国际发展援助领域不容小觑的一支重要新兴力量，有利于中国在新世纪积极参与全球治理和发挥负责任大国作用。

　　最后，援外改革抓住了2001年中国正式加入世界贸易组织前短暂的窗口期，将援外工作与国家对外开放战略紧密地结合在一起，为拓展中国经济的发展空间、推动经济持续发展提供有力支撑。20世纪90年代初期，改革开放已经取得巨大成就的同时，也面临着能源资源短缺、国际收支不平衡、过度依赖传统市场等结构性矛盾，以进出口贸易和吸收外资等为主的对外开放，已经不能适应形势变化和满足开放型经济持续健康发展的需要。发展中国家地域广阔、资源丰富而且人口众多，市场潜力巨大。援外改革正是抓住了这一扩大对外开放的重要增长点，成功推动了国家对外“多元化市场战略”“大经贸战略”的实施。到2000年底，中国已同48个国家签订了78个优惠贷款框架协议，在38个国家启动了83个援外合资合作项目，涉及基础设施、资源开发、工业生产、机电产品带料加工、国产成套设备和机电产品出口等多个领域。一批国家大型商贸公司和生产企业通过援外项目，在“入世”前提早进入发展中国家市场，进行境外投资和跨国经营，参与国际竞争。随之走出国门的还有一批富有开拓精神和远见卓识的民营企业，如中兴通讯、华为技术有限公司、远大科技集团有限公司、重庆力帆控股有限公司、新希望集团有限公司等新生力量。可以说，1995年援外改革为新世纪国家全面实施“走出去”战略创造了极为有利的条件。

　　1995年援外改革开辟了中国同发展中国家合作共赢、共同发展的新方向。进入新时代以来，在习近平外交思想的指导下，援外工作已全面提升为国际发展合作工作，更具成效地服务于中国特色大国外交、服务于国家对外开放战略和发展大局。中国在“一带一路”倡议下搭建了世界上范围最广、规模最大的国际合作平台。中国提出全球发展倡议，“为重新聚焦发展议题、凝聚发展共识、完善全球发展治理、加快落实联合国2030年可持续发展议程贡献了中国方案和智慧”。习近平总书记指出：中国“追求的不是中国独善其身的现代化，而是期待同广大发展中国家在内的各国一道，共同实现现代化。世界现代化应该是和平发展的现代化、互利合作的现代化、共同繁荣的现代化”。对于中国援外工作，不仅要看中国付出了什么，还要看中国得到了什么；不仅要看中国得到了什么，更要看中国贡献了什么。从推动构建人类命运共同体的总目标的高度来认识和总结中国援外工作，有助于更好地评价1995年援外改革的战略意义。

　　*本文获中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划资助，编号DF2023YS03。

　　［作者简介］张勉励，历史学博士，副研究员，当代中国研究所；研究员，当代中国研究所“一国两制”史研究中心。

　　本文发表在《当代中国史研究》2024年第4期，注释从略，引用请参考原文。