【郑有贵】农业税费改革的重大意义与宝贵经验

　　【摘要】中国共产党征收农业税要实现的功能，是用之于民和服务于民，与封建社会征收农业税用之于和服务于统治阶级有着本质不同。中国共产党在21世纪之初的时间节点作出农村税费改革的决策，是进入工业化中期阶段历史逻辑的必然，是“大仁政”前后周期转换的重要标志之一。农村税费改革实现农民负担由治标到治本的历史性之变，成功走出了农民负担“黄宗羲定律”陷阱，促进了政府职能转换和公共服务新政的形成。国家承接农村税费制度改革成本和构建公共财政下新的农村公共服务政策体系，是农村税费改革成功推进的宝贵经验。

　　【关键词】中国共产党 农业税 历史逻辑 公共服务政策 【中图分类号】F320 【文献标识码】A

　　农业税是国家向从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收农业税、农业特产税、牧业税和屠宰税的统称。农业税是中国进入工业化中期前特定经济社会发展阶段的产物。中国共产党在进入工业化中期发展阶段后，主动发起调整国民收入分配的农村税费改革，从2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，在全国范围内彻底取消农业税。这项对国家与农民经济关系的重大改革，意义深远，从根本上解决了农民负担重的问题，还促进了以上层建筑变革为核心的农村综合改革，促进了政府机构精简和职能转变，实现了城乡税制统一，促进公共财政覆盖农村政策的启动，进而构建起新的农村公共服务政策体系。

　　农业税：功能之变 

　　农业税是历史延续下来的古老税种，在中国有两千多年的历史。中国共产党在新中国成立初期，仍然选择实行农业税，是因为中国仍处于农业社会，农业仍然是国民经济的主体。1952年，第一产业增加值在整个国内生产总值中的占比高达50.5%。在这种产业结构下，农业税必然是国家的重要税源。

　　但是，中国共产党实行征收农业税政策，所要实现的功能，与历史上的功能有着本质不同。在古代农业社会，以农维生，以农维政，封建统治者征收农业税以享乐和维系国家机器运行为目的。中国封建社会的农业税，取之于民，用之于封建统治阶级，服务于封建统治阶级利益最大化。中国共产党征收农业税要实现的功能，与封建社会征收农业税用之于和服务于封建统治阶级完全不同，是坚持以人民为中心的发展思想，取之于民、用之于民和服务于民。

　　在新民主主义革命时期，中国共产党向农民征税，用于民族独立和人民解放。中国共产党与农民同呼吸共命运，领导农民进行革命，满足农民拥有一份耕地的夙愿，这就把解放农民和赢得农民统一起来。①农民则历史性地选择中国共产党的领导，积极参加到革命队伍中，踊跃参军，积极提供支撑革命所需的粮、钱、物等，积极承担战勤，为革命作出了巨大贡献。在抗日战争时期，毛泽东同志非常明确地阐明了中国共产党的“仁政”观。他指出：“有些同志不顾战争的需要，单纯地强调政府施‘仁政’，这是错误的观点。因为抗日战争如果不胜利，所谓‘仁政’不过是施在日本帝国主义身上，于人民是不相干的。反过来，人民负担虽然一时有些重，但是战胜了政府和军队的难关，支持了抗日战争，打败了敌人，人民就有好日子过，这个才是革命政府的大仁政。”“另外的错误观点，就是不顾人民困难，只顾政府和军队的需要，竭泽而渔，诛求无已，这是国民党的思想，我们决不能承袭。”②中国共产党以“大仁政”为取向征收农业税和使用农业税，建立、发展和巩固了工农联盟，成功地走出了农村包围城市的革命道路。新中国成立后，中国共产党征收农业税，是用之于社会主义现代化建设，把增强国家综合国力和人民过上幸福生活统一起来。中国共产党坚持实行“大仁政”，集中财力促进工业化这个先导产业的发展，使国家综合国力大幅度提升，其显著标志是成功研制出“两弹一星”，是1971年中国在联合国合法席位得到恢复的基础；到20世纪70年代末，中国建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。这些都为中华民族迎来富起来的历史性飞跃奠定了基础，是以人民为中心的发展思想的本质体现。简言之，中国共产党从农民那里征收农业税，用于民族独立、人民解放和国家现代化建设，这是实现为人民谋幸福和为民族谋发展的必要之举。

　　中国共产党实行征收农业税政策，是基于所处特定的生产力水平——由农业社会向工业社会发展的经济社会发展阶段，从为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴角度出发，统筹全局与局部、长远与当下而作出的选择。中国共产党正是坚持实行“大仁政”，用好农业税等，发挥了用之于和服务于人民的功能。

　　农村税费改革的时间节点：进入工业化中期历史逻辑的必然 

　　世纪之交，中国共产党果断作出推进农村税费改革，开启农业税政策的历史之变。实行了2000多年的农业税，为什么在21世纪初这个时间节点被取消？这是中国进入工业化中期发展阶段历史逻辑的必然。

　　第一，进入工业化中期阶段后，农业税这个传统税种已完成历史使命。世纪之交，中国国民经济不再以农业为主，农业在国民经济中所占份额已经很低，农业税收在整个国家税收中的份额也很低。1952年至2000年，第一产业增加值在国内生产总值中的占比由50.5%下降至14.7%，而包括工业在内的第二产业增加值在国内生产总值中的占比由20.8%提高到45.5%，第三产业增加值在国内生产总值中的占比由28.7%提高到39.8%。随着产业结构的变化，到2000年，农业各税在全国税收中的占比仅3.7%，到了无足轻重之地位，已完成其使命。

　　第二，实行农村税费改革，旨在实现公平税负。在进入工业化中期的经济社会发展阶段后，继续征收农业税，不利于公平税负的实现。2000年，全国农民可支配收入每月为190.2元，按劳动力计算，绝大多数农民也达不到当时个人所得税起征点月收入800元的水平。进入工业化中期后，废除农业税，实行城乡统一税制，是实现公平税负的必然选择。

　　第三，进入工业化中期阶段后，征收农业税得不偿失。在市场经济条件下，征收农业税成本较高。到2000年，全国农业各税总计465.31亿元。据农业问题研究专家曾业松估算，全国农村税费征收成本约200亿元，不仅如此，还损害党与农民群众的关系。③

　　第四，以工农城乡关系“两个趋向”理论为依据。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”④基于这一理论判断和进入工业化中期发展阶段，中央作出中国总体上到了以工促农、以城带乡的发展阶段的判断，实行农村税费改革也是落实党的十五届三中全会提出对“三农”实行“多予少取”的重要举措之一。

　　第五，随着经济的发展，加之经过1994年分税制改革，中央财政状况好转，有较强的财政实力对农业实行直接补贴，因而取消农业税也有较强的财力支撑。

　　推进农村税费改革，是进入工业化中期阶段后中国共产党“大仁政”前后周期成功转换的标志之一。实行工农产品价格“剪刀差”和征收农业税政策是改革开放前“大仁政”下的选择。经过几十年的努力，在“大仁政”下，中国实现了工业化发展的政策目标。在世纪之交，鉴于中国已进入工业化中期，中国共产党将农业养育工业，转变为工业反哺农业，这就实现了“大仁政”前后周期的成功转换。

　　农村税费改革的推进：促进农民负担由治标到治本的转变 

　　由征收农业税到取消农业税，这一税制变革及配套的农村综合改革的实施，促进了农民负担由治标到治本的转变。

　　在征收农业税的政策下，中国共产党致力于减轻农民负担。在解放战争快速胜利推进过程中，针对农民支持战争的负担有必要增加的问题，又避免不至于过重现象的发生，对农业税制进行改革，并规范战勤负担，从而调动起农民参加革命军队和支援革命战争的极大热情。在社会主义建设进程中，国家通过制定和施行《中华人民共和国农业税条例》（1958年）、《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》（1985年）、《关于切实减轻农民负担的通知》（1990年）等政策文件，在减轻农民负担上发挥了积极作用，但仍属于治标性措施。

　　农村税费涉及到一个复杂的系统。农村税费改革前，在农村建设事业费用由农民承担的政策下，村级组织、乡镇政府机构、有关涉农事业机构运转和发挥职能，农村基础设施建设、社会事业发展等，或多或少靠农村税费支撑。这也决定了农村税费改革前，针对农民减负的政策只能治标，不能治本。

　　从2000年启动的农村税费改革，到2006年1月1日起废除农业税，以及与之配套的农村综合改革，实现了农民负担由治标到治本的历史性之变。农村税费改革的实施，取消了面向“三农”的各种收费，包括取消、免收或降低标准的全国性及中央部门涉农收费项目150多项，取消农村“三提五统”、农村教育集资等收费项目，堵死了搭征收农业税便车向农民收取其他费用的渠道。取消农业税、农业特产税、牧业税和屠宰税四税，直接减轻农民税费负担约1250亿元，人均减负约140元左右，加上制止各种摊派、集资、乱罚款等，实际减少农民负担总额为1600亿元左右。⑤对于中国共产党取消农业税的历史之变，广大农民喜出望外，感受最为深刻。

　　农村税费改革成功推进的经验：承接制度改革成本和构建新的公共服务政策体系 

　　农村税费支撑着农村各项事业发展，这就决定了农村税费改革需要国家财政承接相应支出，并构建新的公共服务政策体系，以消除农村税费改革后涉农部门和基层组织运行和发挥职能所需资金短缺的问题，并形成更有利于农村经济社会发展的政策支持体系。农村税费改革的成功推进，除中国到了工业化中期发展阶段这个最基本的宏观经济条件外，还由于基于这个条件调整财政支出政策，实行公共财政覆盖农村制度，及时解决了改革中遇到的问题。具体而言，主要从以下四个方面加以破解。

　　一是先行试点，测试改革压力，及时发现和解决改革中遇到的问题。对于历史上延续下来的农业税，普遍认为这是农民应尽义务，而且这一认识根深蒂固。加之，取消村级提留和乡级统筹费用，以及其他多种费用，在短时期内会影响相关机构运行和工作的正常开展。在这种情况下，有的在执行过程中难免自觉性不够，对农村税费改革能否全面推行会持怀疑和观望态度。中央考虑到这些因素，一方面坚定改革农村税费的决心和信心，明确改革的最终目标是取消农业税和其他费用；另一方面进行试点，在试点中发现问题和完善政策，以消除对改革的疑虑，增强改革的自觉。

　　二是渐进减轻农业税负担，逐步适应农业税费减少的压力。在2000年中共中央、国务院印发的《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中明确，农业税实行差别税率，最高不超过7%，同时允许征收比例最高不超过农业税正税20%的农业税附加，此外农民不再承担其他任何收费。到2004年，开始减免农业税，中央明确在5年内取消农业税，要求当年农业税税率总体上降低1个百分点。到2005年，才加快降低农业税税率的步伐，明确鼓励有条件的省区市自主进行免征农业税试点，全面取消牧业税。自2006年1月1日起，在全国范围内取消农业税。这种梯度减轻农民税费负担政策的实施，给了有关涉农部门、乡镇政府机构、村级组织一个适应期，以采取相应措施消化承接税费改革后经费来源减少的压力。

　　三是国家担当，支付税费制度改革成本。2000年中共中央、国务院印发的《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中明确规定，省、市财政要加大对财政困难和贫困地区县、乡财政的转移支付力度，保障基层政府履行职能所需支出。之后出台《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（2001年）、《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（2003年）等文件，对税费改革相关事宜给予更多指导。2006年国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》中明确，取消农业税后，中央财政将继续安排专项转移支付资金，对地方减少的收入给予适当补助，省级财政和有条件的市（地）、县（市）也要加大转移支付力度。针对农村税费改革后多数地方县乡财力紧张、农村基层政府和村级组织运转困难、农村公益事业发展缺乏资金问题，中央、省（区、市）及一部分地（市）级财政增加对农村基层的转移支付。从实践看，农村各项事业没有因为税费改革而暂缓推进，相反，在国家财政新增基础设施建设和社会事业发展费用向农村倾斜的情况下，还实现了快速发展。

　　四是实施综合配套改革，着力建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，以巩固农村税费改革和促进农村各项事业发展。中央启动农村税费改革时，就厘清了农村税费改革涉及的方方面面，出台《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（2000年）、《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（2001年）、《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（2006年）、《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（2007年）等文件，明确系统推进思路，在试点方案中明确了配套改革措施。

　　农村税费改革及与之相配套推进的农村综合改革，是影响深远的重大制度变革，具有重要历史地位：一是终结了两千多年延续下来的“皇粮国税”制度，实现了城乡税制统一和税负公平，从根本上减轻了农民负担，成功走出了“黄宗羲定律”。农村干群矛盾有效缓解，农村社会朝着和谐进步方向发展。二是改变了以前农村基础设施建设和社会事业发展主要通过向农民筹资筹劳的格局，促进了覆盖城乡公共财政制度的全面启动，强化了政府对农村义务教育、公共卫生、基础设施建设等方面的责任，形成了新的农村公共品和公共服务政策体系。三是农村税费减免的实现，降低了农业生产经营成本，也提高了中国农产品在国际市场上的竞争力，提高了农业效益和促进了农民增收，乃至促进内需的扩大和整个国民经济的发展。四是促进了上层建筑改革。农村税费改革促进了乡镇机构和人员精简、乡镇政府职能转变。农村税费改革后，基层政府的主要职能开始转变，由收取税费向更好提供公共品和公共服务转变，向为各类市场主体提供良好政策环境转变。这不仅把乡村基层干部从向农民催收粮款的繁重事务中解脱出来，而且农村基层政府和村级组织可以把更多精力投入履行社会治理和提供公共服务上。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所第二研究室主任、研究员，中国社会科学院大学教授，中国合作经济学会副会长，中国经济史学会副会长兼中国现代经济史专业委员主任）

　　【注：本文系中国社会科学院马工程重大项目“中国共产党解决‘三农’问题百年道路、伟大成就和基本经验研究”（项目编号：2021mgczd009）的阶段性成果】

　　【注释】

　　①郑有贵：《中国共产党解放农民和赢得农民的统一》，《宁夏社会科学》，2021年第4期，第15—22页。

　　②《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第894页。

　　③田永胜：《中国之重——32位权威人士解读“三农”问题》，北京：光明日报出版社，2005年，第58页。

　　④《胡锦涛文选》（第二卷），北京：人民出版社，2016年，第247页。

　　⑤《十七大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2013年，第101页。