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马研院孟庆友:法治建设第一责任人制度意义重大


2018年12月19日 09:29    来 源:《中国社会科学报》2018年12月19日总第1599期     作者:马研院孟庆友

  2015年1月,习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话中,要求各级党委(党组)在廉政建设问题上要种好自己的“责任田”。党委(党组)书记作为第一责任人,既要挂帅又要出征,对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。从2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(以下简称《规定》)至今,“法治建设第一责任人”这一中国特色的创新制度渐渐释放效能,展望未来,这一适合国情的独创会大幅助推全国法治建设。“责任田”一词符合“第一责任人”的制度气息,它的原创思维可以追溯至催生了农村家庭联产承包责任制的小岗村,这一制度很可能来自中国乡土社会,是改革开放之后经常将责、权、利三者承担给一个主体的制度创新,是我国政治文明的原发演进,是马克思主义基本原理与中国具体实践相结合的新例证。

  法治建设中的“河长制”

  2003年浙江省长兴县率先实行河长制,2016年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,又于 2018年初印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。“法治建设第一责任人”在责权分担方面和“河长制”“湖长制”有诸多共通之处。

  第一,都是依托党委提升具体业务职能。我们现有的党政领导机制,是社会治理的中流砥柱,具备处理社会多重问题、多种利益的经验和能力,这是党政机关的优势所在。法治建设“第一责任人”制度与“河长制”“湖长制”,都利用了这个现成的中流砥柱,去统筹安排另一个涉及面比较广的复杂事务,这能大幅降低国家治理的运行成本,能减少社会纠葛和摩擦。第二,都在国家治理的重要片区明确责任人。法治与河湖治理都有宏大复杂的特点,边界模糊,成功或者失败的原因难以查明,责任不清容易进一步形成恶性循环,容易导致管理积极性不足,人员良莠难辨。我国创造的“法治建设第一责任人”制度与“河长制”“湖长制”,都是将这种模糊的区块大问题,打包给了具体的党政负责人,责任明确,权力也明确,这样就形成了一个个具体的管理网格,容易将我们这样一个人口众多、山川阻隔的多民族大国治理问题简易化、实操化,能够形成纠问目标明确、奖惩对象精准、选拔擢用得人的良好效果。第三,都期待全局性、全流程管理、协调机制。法治涉及复杂社会问题,涉及上下游全流程的权利和权力运行问题,而河湖治理,涉及全流域的自然问题。上下游衔接和工序繁杂等特点,使得工作中容易出现环节不铆合、相互推诿,资源配置中容易出现调度不当,顾此失彼。在西方发达国家,强调分权制衡或者区域自治、私权神圣,这些都容易造成法治和河湖治理中的纠葛和低效。我国开创的“打包式”授权问责制度,很好地解决了国家治理中的这一难题,体现出中国特色社会主义制度的优越性。

  有利于力行程序法

  “第一责任人”制度将很大程度化解影响地方法治效果的板结责权关系。无此制度时,程序法往往在实践中被视为影响协调配合、降低效率的冗余制度,跨越过去或事成之后装点一下未尝不可。而在“第一责任人”制度下,程序法能自动形成监督,能减少法治建设中的错误,还能减少主要负责人的监督负担,即使在遇有错误时,也能尽快分清责任,为追责和改进提供面向未来的重要信息。于是,程序法就成了不得不依持的重要制度,由此,程序法获得了源源不断的推动力量。

  这种情况下,原来板结成一块儿的“一亩三分地”无需更多的外部力量,自身就愿意积极推进程序法,这将大幅减少人员和机构间的互相照顾,或者说,照顾的方式变了,以前认为不按程序办是照顾,在“第一责任人”制度下,认真按程序办才是照顾。比如,以地方政法委牵头公检法召开的针对刑事案件的“三长会议”,当没有此制度时,会议就容易过多倾向于协调配合,而对公检法机构设置中的监督制衡机制重视不足,由此会影响法治建设效果,甚至有可能造成冤假错案。有此制度时,“三长会议”中的监督成分必将增强,程序监督的阳光不再是多余的,而变成必需,“三长”之间各自按照程序认真办案也显得不那么生分了。

  促进依法行政

  《规定》主要从两个方面对“第一责任人”在依法行政中的职责作了要求:其一,要求在行政过程的各个环节,主动积极地注意严格按照法律办事,从多个环节保证依法行政的具体行事风格和样貌。《规定》中要求政府主要负责人在推进法治建设中应当履行一些主要职责,比如在行政行为,尤其是抽象行政行为的作出过程中注重法治因素:“严格执行重大行政决策法定程序,建立健全政府法律顾问制度、公职律师制度,依法制定规章和规范性文件,全面推进政务公开”;在行政执法过程中“依法全面履行政府职能,推进行政执法责任制落实,推动严格规范公正文明执法”。在行政过程中自纠自查避免错误:“要求督促领导班子其他成员和政府部门主要负责人依法行政,推动完善政府内部层级监督和专门监督,纠正行政不作为、乱作为。”

  其二,要求在行政诉讼中坚持法治原则。《规定》要求:“自觉维护司法权威,认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”这一要求对于地方党政机关依法行政特别重要,列出了长期以来最常见的三种违法行政手段,强化了行政过程完成之后的司法审查制度。长期以来,我国行政诉讼中原告胜诉率低,使得顶层设计的通过司法审查监督地方政府的制度机制不能充分发挥作用。由于在当地缺乏更有效的权力监督,行政机关在出庭应诉和执行法院裁判方面随意性强,甚至行政机关领导人会通过打招呼方式影响行政案件的受理,这类现象在司法实践领域和法学界多年来经常被提及,但是一直没有得到根本改善。《规定》用“第一责任人”的形式来落实地方行政诉讼生态的改造,这是深具制度技巧、富有政治智慧的改革措施。以前,有的党政主要负责人可能因为要照顾自己或者本部门的利益或面子,对行政诉讼表达漠视态度,甚至产生不公正的影响。现在,《规定》特别把党政主要负责人提点出来,并且毫不含糊列举行政诉讼中特有的最常见漠视法律手法,一下子拣去了他们惯常掣肘法治建设的三种工具。

  大幅提升地方党政机关的法治形象

  第一,《规定》要求党政负责人要以身作则推进法治建设。改革开放的多项新举措,往往是政府主导和顶层设计主导,地方党政机关在法治建设上习惯性处于跟跑与应和地位,有时候甚至掣肘阻却。“天高皇帝远”和“上有政策,下有对策”较好描述了法治建设中有些“地方诸侯”那“一亩三分地”。长期以来民间话语也存在不重视法治的风气,将认真执行法律看作是书呆子不了解社会,将灵活多变见机行事较少顾忌法律的行事风格反而看成有“闯劲儿”“有能力”。《规定》一方面将县级以上党政主要负责人任命为“法治建设第一责任人”,让他们主动挑起了地方法治建设的责任;另一方面,也将他们置于群众监督和媒体监督的聚光灯下。法治建设总是同具体案件和事务联系在一起,《规定》明确了“第一责任人”,并“反对以言代法、以权压法、徇私枉法”,这就和2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》形成了很好衔接,为实现习近平同志所说的“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”提供了制度保障。具体案件和事务往往关涉权益,有其难以框定的独特面向,关心案件的人又往往不仅是几个当事人,只有严格按照法律办理,才能以每一个司法案件为实例向社会公众展现法治建设的进步,才能从每一个司法案件中积累法治建设的成绩,才能让每一个司法案件成为影响世情民风的规则宣示。

  第二,《规定》实际上加大了信访制度对各级党政主要负责人的监督作用。《规定》第七条和第八条要求将第一责任人职责情况列入地方党政主要负责人年终述职内容,并纳入政绩考核指标体系。虽然信访工作绩效一直都被纳入公务员考核体系,但《规定》明显更加针对涉法问题。《信访条例》规定人民群众有权针对各级行政机关的行为反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,行政机关不能对群众信访推诿、敷衍、拖延、弄虚作假。由此,信访渠道一方面是政府和人民群众沟通的重要途径,另一方面,也是上级党政机关监督下级党政机关,尤其是中央监督地方的重要途径。《规定》明确了具体负责人的责任,又解决了法治建设的相关问题,这就通过“人民伟力”和上级党政机关监督两个途径,为全面推进地方法治建设提供了有力支撑。

  (作者单位:中国社会科学院马克思主义研究院)

  
责任编辑:王宁

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