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政治学所周少来:新思想如何在基层民族地区扎根


2018年07月10日 09:39    来 源:《人民论坛》2018年6月下期     作者:政治学所周少来

  【摘要】在基层民族地区,将习近平新时代中国特色社会主义思想落地生根,变为人民群众的普遍实践,不仅需要民族地区的各级干部群众深入学习和全面掌握新思想,更需要在宪法法律机制、决策政策机制、组织干部机制、人民参与机制、舆论监督机制等方面,大胆创新和勇于改革。

  【关键词】新思想 民族地区 落地生根

  习近平新时代中国特色社会主义思想是中国革命、建设、改革经验规律的历史性总结,是中国全面建设社会主义现代化强国的战略性指南,是指引发展规划、推动实践进程的根本性指导思想,同样也是基层民族地区发展进步的根本性行动指南。

  新思想如何在基层民族地区落地生根、开花结果,这就涉及一系列复杂的实践环节和行动逻辑。需要在民族地区干部群众深入学习并全面掌握的基础上,在宪法法律保障、决策政策落实、组织干部贯彻、群众主体参与、舆论全程监督等方面,进行全方位的深化改革和制度创新。

  深入学习全面掌握习近平新时代中国特色社会主义思想

  习近平新时代中国特色社会主义思想是指导民族地区发展进步的根本遵循,深入学习并全面掌握,是推动新思想落地生根的前提和基础。新思想体系宏大、内容深刻,既包括“八个明确”、“十四个坚持”等总体性原则,也包括“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“四个意识”等战略性思想,更包括民族地区经济发展、社会和谐、宗教信仰、教育医疗、社会保障等具体性要求。如何使新思想在基层民族干部群众中入脑入心、准确掌握,这绝非“喊在嘴上、挂在墙上”所能完成。需要结合基层民族地区的实际和民情,耐心仔细并切实有效地加以宣传和教育。

  第一,要用少数民族语言加以宣传。中国有55个少数民族,其中有22个少数民族使用28种本民族文字。要使基层民族群众“易学易懂”,就需要把习近平新时代中国特色社会主义思想准确精要地翻译转换为少数民族语言。第二,需要“走村串户”地“面对面”宣传。中国还有33个少数民族没有本民族的文字,即使有本民族文字的基层群众,还有很多文化水平不高甚至文盲的人群,这都需要基层干部仔细耐心地深入村寨、深入农户、深入帐篷,“面对面”地宣传和讲解。第三,基层民族干部是宣传学习新思想的关键和先锋。少数民族地区县旗级干部和乡镇干部,是本地区改革发展的组织者和引导者,是基层民族社会发展进步的重要主体,也是引领基层群众学习掌握新思想的模范。因此,基层民族干部深入学习、准确掌握习近平新时代中国特色社会主义思想,是基层民族地区学习运用新思想的关键主体和组织力量。

  从新思想到新行动,从新理念到新实践,有一个复杂的制度链条和实践环节,但准确掌握新思想,活学活用新思想,则是整个“从思想到实践”知行合一逻辑的起点和前提。在基层民族地区,有着复杂而多样的主客观条件限制,如何力戒“形式主义宣传”、“走过场做样子”,如何力戒“简单粗暴的运动式宣传”,如何使基层民族干部群众学懂掌握,如何真正使新思想成为基层民族干部群众的行动指南,都需要基层干部群众“真学实干”、进行开拓创新,也需要一系列法治化的制度机制创新和组织化保障。

  宪法法律的保障机制:将新思想的新要求,体现和贯彻在宪法和法律的具体规定中去

  法治是现代文明社会的根本制度规则,依法治国是治国理政的基本方略,而宪法和法律是依法治国的制度基础和内在构成。在建设现代化强国的新征程中,如何保证习近平新时代中国特色社会主义思想在基层民族地区落地生根,从制度基础和法治保障上来说,就是要使新思想的新要求,体现和贯彻在宪法和法律的具体规定中去。

  一是体现在宪法的规定中。习近平新时代中国特色社会主义思想是未来中国现代化强国建设的根本指导思想和战略指南,而宪法作为国家治理的根本大法,如何体现新时代的新思想,就要与时俱进地修改完善。十三届全国人大一次会议,关于宪法修正案的提出通过,就是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现。其中宪法序言第十一自然段,修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立,并将继续巩固”,就是用宪法规定贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的具体表现,也为新思想在基层民族地区的落地生根,奠定了根本制度基础。

  二是体现在民族区域自治法的修改完善中。1984年颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》,是指导民族区域发展进步的国家大法,奠定了民族区域自治的基本制度架构。经过2001年的修改完善,更对民族自治区域的发展起到了根本的促进保障作用。但如何根据中国155个民族自治地方(其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗))的巨大发展和未来需要,以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指导,加以与时俱进地修改完善,将是未来全国人大立法工作的重要内容。

  三是体现在民族自治地方的自治条例和单行条例中。在不违背宪法、民族区域自治法和其它上位法的原则下,民族区域自治机构可以根据当地民族的特点和实际,对法律和行政法规的规定作出变通规定。这是民族区域自治地方自治权的具体体现。在新时代全面建设现代化强国的新征程中,民族自治地方的自治机构如何根据习近平新时代中国特色社会主义思想,依据宪法原则和法治精神,与时俱进地制定切合当地发展实际的自治条例和单行条例,把新思想的精神和要求贯彻于其中,将为习近平新时代中国特色社会主义思想在基层民族地区的落实生根,提供坚强的法治保障。

  决策政策的落实机制:在决策和政策的各个层级落实新思想

  宪法和法律的修改完善,为落实习近平新时代中国特色社会主义思想提供了坚强的法治保障,而更具有灵活性和时效性的决策和政策,则为落实新思想,提供了更为直接和具体的制度机制。从当前中国政策制定的制度层级和传递链条来考察,需要在决策和政策的各个层级具体地加以落实。按照中央提出的“中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实”的政策指导原则,具体政策层级如下:

  一是中央的“顶层政策设计”。这是加强中央权威,实现全国统一部署的根本要求,体现在决策和政策的中央统一制定和协调,如决胜全面建成小康社会和全面精准脱贫的中央政策部署。要以全面落实习近平新时代中国特色社会主义思想为根本要求,以各个民族自治地方特别是基层民族地区的发展实际和准确信息为基础加以制定。

  二是民族自治区省级的决策和政策。要在宪法和民族区域自治法的法律架构下,以习近平新时代中国特色社会主义思想的原则和要求为指导,结合本自治区的经济社会、民族宗教和文化发展实际,以基层民族地区的准确数据为依据,制定能够高质量推动本自治区现代化发展的政策体系。

  三是市(地)县(旗)级的决策和政策。市县两级的民族地区的党委和政府,是中央和省级政策对接基层社会的关键枢纽,也是根据上级政策、制定本地区发展政策的关键组织者。十三届全国人大一次会议通过的宪法修改条款,赋予地市级地方人大更多的立法自主权,将为民族地区的自主发展带来更多的自主活力和发展空间。市县级党委和政府必须根据宪法和法律赋予的权力,依据中央和省级政策的原则和精神,将对习近平新时代中国特色社会主义思想的具体要求,落实到推动本地区发展的决策和政策制定中。这是在基层民族地区落实新思想的政策关键,将对基层民族地区的发展进步起到更为直接的推动作用。

  四是乡镇级基层政府的决策和政策。民族自治地方的乡镇级政府,是国家法律和上级政策的具体实施者,更为直接地面对基层民族群众,也是党和国家政府权威的一线代表者。要严格准确地执行国家法律和上级各级政府的政策,保证各级政策福利“不打折扣”地体现于基层民族群众身上。在本乡镇的公共政策制定和执行中,坚决地落实习近平新时代中国特色社会主义思想的精神和要求,坚定地从基层民族群众“最关心最直接最现实的利益问题”出发,紧紧服务于基层人民美好生活的具体要求,高质量地推动基层民族地区的快速发展。

  组织干部的实施机制:健全基层民族地区的各级组织机构和提高基层干部的素质与能力

  理念要靠行动来实现,政策要靠干部来实施。依据习近平新时代中国特色社会主义思想的精神和要求,各级党委政府的各项政策制定出来以后,要发挥良好的政策绩效和治理效果,最为关键的还是“人的因素”。这就必须健全基层民族地区的各级组织机构和提高基层干部的素质和能力。

  一是县(旗)级党政机构的改革和健全。民族自治地区的县级党委组织机构,是上级政策与基层民族民众对接的“关键中介”,是县域改革发展的直接组织者和政策制定者。在新疆、西藏、青海等民族自治地方,一个县域政府往往管辖着几万、甚至几十万平方公里的广大地域,是基层民族地区社会稳定和经济发展的直接指挥者,起到十分关键的组织协调作用。在深化民族地区县级党政机构改革和职能转变的同时,鼓励县级各个部门干部任职挂职乡镇和村寨,推动县级党政工作中心下移到基层社会和民众,将是落实和实施各级政策和贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的组织性力量。

  二是乡镇级党政组织的机构健全完善。乡镇政府的组织和机构,是习近平新时代中国特色社会主义思想的直接落实者,也是各级国家法律和政策指令的一线实施者。必须尽快改变乡镇政府“权小事多责任大”的困局,改变“层层加码式”的责任下卸和检查评比机制,改变“形式主义地填表应付格局”。必须通过进一步的深化改革,加强民族地区乡镇政府的“权责统一”,加强乡镇政府的自主治理能力,大幅减少各种上级政府的检查考核,构建自主能动、富有活力的基层治理组织体系。

  三是充分调动基层干部自主创新的积极性和能动性。基层干部是习近平新时代中国特色社会主义思想的一线体现者,也是各项上级政策的一线贯彻者。但多年来,基层乡镇干部晋升空间狭窄,工作压力沉重,工资待遇低下,干事创新的积极性不高,是各地的普遍性状况,在地处边缘的基层民族地区表现得更加突出。如何通过深化改革,在健全乡镇政府机构,充实乡镇政府职权的同时,开拓基层乡镇干部的晋升渠道,健全乡镇干部的激励保障机制,激发乡镇干部勇于创新和大胆干事的主动性,将是一项十分重要和紧迫的改革任务。

  基层群众的参与机制:健全基层民族群众参与基层治理的制度机制

  基层民族群众是基层治理和地方现代化的最终推动者,也是习近平新时代中国特色社会主义思想的最终做实者。在加强基层民众学习掌握新思想的基础上,在提高基层民族群众创新发展和抵制“三种势力”(暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力)的积极性和主动性同时,更为重要的是必须健全基层民族群众参与基层治理的制度机制。

  一是开拓参与基层决策的机制。基层民族群众最为了解基层人民“最关心最直接最现实的利益问题”所在,开拓基层民族群众参与县旗级、乡镇级公共政策制定过程的制度机制,保证基层公共政策真正对接基层人民“发展所需、生活所盼”。

  二是开拓参与政策执行的机制。基层人民是各级各项政策的终端实施者,改变基层民众“政策被动接受者”的局面,在精准扶贫和基层发展中,充分调动基层民众参与政策执行的积极性。

  三是开拓参与政策评估的机制。基层民众是党和政府各项政策的最终受益者,最为了解和掌握各项政策的最终绩效和公平与否。减少来自上级部门的“体制内运转”的考核评比,增加自下而上地“来自人民”的满意度调查和评比,健全基层“人民当家作主”的制度体系,普遍推行“民主考评”替代“权力考评”。

  四是巩固基层群众自治制度体系。基层民族地区的村寨,其内部民族情感深厚,宗教信仰牢固,具有浓厚的自我组织和自我协调的自治传统。在加强基层党组织建设的同时,防止行政化下移村寨,充分健全基层自治的组织制度体系,调动基层民族群众自治管理的积极性和能动性,为基层民主巩固和基层治理现代化,奠定稳固的自治基础和群众基础。

  社会舆论的监督机制:赋予社会舆论参与监督的法律地位和法律权利,开拓人民群众监督的民主机制

  基层民族地区,相对来说,地处偏远、交通不便,甚至信息闭塞,来自上级政府的“权力监督”往往“鞭长莫及”,导致很多基层民族社会存在“监督空白地带”,致使基层腐败现象多发易发。因此,加强基层民族地区的社会舆论监督、群众监督刻不容缓。

  一是赋予社会舆论参与监督的法律地位和法律权利。在多元开放的流动社会,社会舆论监督是一股十分强大和重要的监督力量,往往具有及时有效、全面监督的优势,而这是“体制内监督”所不具有的。在“大杂居、小聚居”地域广阔的民族地区,社会舆论监督的功能将更加凸显。

  二是健全社会舆论全程监督的制度机制。在地处偏远的民族地区,地域独特性、民族多样性和民情复杂性十分明显,来自上级政府的监督往往“有心无力”。改变民族地区各级领导干部“惧怕监督”的权力观念,拓宽社会舆论监督的渠道和机制,发挥社会舆论全过程、无死角监督的功能优势,特别是在“精准扶贫”等需要仔细甄别的基层工作中,社会舆论监督更能做到“无缝对接”。

  三是开拓人民群众监督的民主机制。人民群众是基层治理的主体,也是基层监督的主体。基层人民群众最了解“谁在公正用权”,最了解“谁在滥权腐败”,最了解“谁家贫困程度”。在精准扶贫任务十分艰巨、地方治理现代化较为艰难的少数民族地区,开拓和健全基层人民群众参与监督的制度机制,将是一项十分迫切和更为基础性的工作。

  习近平新时代中国特色社会主义思想是实现中华民族复兴的行动指南,深得党和人民的认同和拥护。而要从新思想、新理念落实为新行动、新实践,将是一项十分复杂而重大的长期任务。在基层民族地区,将习近平新时代中国特色社会主义思想落地生根,变为人民群众的普遍实践,更需要十分仔细而耐心的工作。不仅需要民族地区的各级干部群众深入学习和全面掌握新思想,更需要在宪法法律机制、决策政策机制、组织干部机制、人民参与机制、舆论监督机制等方面,大胆创新和勇于改革,保证其在基层社会真正落地生根、开花结果。

  (作者为中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导)

  【参考文献】

  ①《习近平谈治国理政》,北京:外文出版社,2014年。

  ②《习近平谈治国理政(第二卷)》,北京:外文出版社,2017年。

  ③国务院新闻办公室:《〈中国的民族区域自治〉白皮书》,新华网,2005年2月28日。

  
责任编辑:王宁

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